把农村纠纷调解纳入法治轨道

    不少地方探索的农村纠纷调解机制，设计初衷是实现“小事不出村，大事不出镇、矛盾不上交、上访不越级”的治理目标。客观而言，这一机制有作用。但相关调研发现，农村纠纷调解机制还存在一些突出问题亟待完善。

　　问题在哪里

　　整体上看，在社会转型的加速期，农村纠纷调解机制在化解矛盾、维护秩序等方面的积极作用是不容忽视的，因而被寄予厚望并不断强化。但是，这一机制也存在显见的突出问题。

　　调解机制的功能定位有偏差。一些地方政府将纠纷调解机制当成一种简单的“杜绝矛盾上移、越级上访”的维稳工具，至于能不能构建良性的秩序，能不能维护农民的合法权益，能不能促进睦邻友好，则另当别论。同时，为了实现并做大做强调解机制的维稳效能，一些地方人为地将干部考核制度嵌入调解机制之中，以此敦促基层干部竭尽全力地在矛盾消化过程中运用调节机制。这种不尽合理的功能定位，过度地强调“维稳”，而忽视道德教化、权益维护，终将影响这一机制的整体效能。

　　自治协调与行政指导未能合理均衡。从成熟的调解规则看，农村矛盾纠纷主要是村（社区）内部通过自治解决，因而，“两委”干部的作用很重要。但是，由“两委”干部出面协调解决，又会出现解决方式比较随意，受个人意志和素质影响较大，难免造成调处结果的不公平造成一方不满的现实困境。为了避免这一困境，很多地方转而求助于司法行政调解的支持。但是这种方式又会导致调解受行政权力的支配和影响较大，进而滋生更多的不利因素。

　　部分调解方式过“软”。出于提高解决纠纷的效率，一些基层干部在纠纷调解中往往费尽心机，甚至不惜成本和手段地调处矛盾。但是，有些方式过“软”，甚至没有原则的妥协，理应得到积极运用的法治思维和手段被闲置不用。这种长期积累的结果就是对法治的嫌弃，进而传递出“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误信号，法治逻辑进而永远难以树立和得以应用。

　　调解受案的范围过宽过广。调研中发现，令人诧异的是一些地方农村社会纠纷调解机制被赋予了远未想到的全能功能，在受案范围上无所不包。采用过度的和解，对于正处于异常复杂且亟需培育法治理念的转型中国来讲，未必是好事。

　　解决办法是什么

　　尽管农村纠纷调解机制存在一些突出问题，但是在整个法治进程还不够完善的情况下，它依然有存在价值。需要针对实际情况，采取可行的办法予以完善。

　　首立法治思维。一方面以《人民调解法》为标准，规范地方调解规则，消除农村纠纷调解在受案范围、调解方法、策略运用等方面的不合理、不科学之处，调解人员要根据案件的实际情况，建议当事人采取适当的方式予以处理；另一方面要认真做好法治宣传和教育，帮助、引导农民树立法治理念，做好做实法律下乡的活动。法治思维的缺失会在无形之中滋生更多的“信网不信访”“信访不信法”的思维惯性。

　　明确功能定位。农村纠纷调解机制更重要功能乃在于维护农民合法权益，营造良好的生产生活环境。必须合理摆正政府维稳与群众维权、息讼与教化的关系。

　　改革考核机制。理性地看，没有矛盾纠纷的社会从未出现，尤其是对于当前正处于转型发展阶段的中国来说，更是不可避免。因此，要慎用一票否决的方式变相地责成基层干部将矛盾纠纷形而上地化解在基层。可以预见，对一票否决考核机制的改革，将大大优化农村纠纷调解正常运行的外在环境。

　　提升调解人员素养。加大业务技能培训，引导调解人员运用法治理念、方法、技巧来调解，做到情法兼用、妥善为之。尤其是要增强基层调解人员在受理争议、处理问题、制作文书等方面的技能。

　　健全纠纷预防机制。建立信息、排查、回访等预防机制，变事后处理为事前化解，变被动调处为主动预防。在工作中，基层干部要解决群众关心和反映的热点难点问题，及时掌握可能诱发矛盾的苗头性、倾向性因素，积极预测，超前防范，消除矛盾。(陈朋)