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山东法院行政审判典型案例(2016年第二季度)

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案例1 潍坊市安信置业有限公司诉昌乐县公安局准刻公章及备案行为违法案

上诉人(原审原告):潍坊市安信置业有限公司

被上诉人(原审被告):昌乐县公安局

【案情】潍坊市安信置业有限公司(以下简称安信公司)提起行政诉讼称:安信公司于2010年6月21日成立,公司注册资本1000万元,法定代表人徐敏,股东会为公司权力机构。2014年11月份安信公司工作人员杨云森为达到个人私利,以安信公司公章、财务专用章丢失为由,向昌乐县公安局申请刻制安信公司公章及财务专用章。昌乐县公安局未经审查,违背程序,在无安信公司法定授权的情况下即办理了准刻手续并备案。昌乐县公安局的上述行为程序违法,实体违法,应予纠正。故诉请法院确认昌乐县公安局准予刻制的名称为安信公司的公章和财务专用章的具体行政行为违法,判令安信公司撤销对该公章和财务专用章的登记备案。

【裁判】昌乐县人民法院认为,安信公司提起的诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项之规定,不属人民法院受理范围,裁定驳回安信公司对昌乐县公安局的起诉。安信公司不服,提起上诉。潍坊市中级人民法院认为,从国务院、公安部为加强印章管理制定的相关规定,并结合《潍坊市公安局印章业管理规范》的规定来看,印章的审批准刻权由公安机关执行。企业事业单位、民政部门登记的民间组织、村(居)民委员会和各协调机构及非常设机构、个体工商户,需要刻制印章的,应当凭上级主管部门出具的刻制证明和单位成立的批准文本到所在地县级以上人民政府公安机关申请办理批准准刻手续。无上级主管部门的,应当凭登记管理部门核发的营业执照、登记证书及刻章通知单,到所在地县级以上公安机关申请办理审批准刻手续。县级以上人民政府公安机关接到刻章申请,对符合刻章条件的,应当办理审批准刻手续;不符合条件的,当面说明理由。印章遗失、被抢、被盗的应当向审批准刻的公安机关报告,并在市地级新闻媒体公告声明作废后,重新办理审批准刻手续。印章刻制完毕,由公安机关办理登记备案手续。据此,公安机关对印章刻制申请材料审核通过后予以办理准刻手续,印章刻制完毕后由公安机关办理登记备案手续,公安机关对印章的准刻、备案行为应当属于履行行政职权的行为,而且,从公安机关作出印章准刻、备案行为的法律效果上来看,该印章准刻、备案行为具有法律上的公示和证明效力,因此,对公安机关作出的印章准刻、备案行为不服提起行政诉讼的,应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。安信公司认为昌乐县公安局对其公司公章、财务专用章的准刻、备案行为违法侵犯了其公司的合法权益,为此要求撤销昌乐县公安局作出的对其公司公章、财务章的准刻、备案行为,属于行政诉讼的受案范围。原审法院以安信公司的起诉不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回其起诉错误,依法应予撤销。故裁定如下:一、撤销原审裁定;二、本案指令山东省昌乐县人民法院继续审理。

【评析】新修订的行政诉讼法进一步拓展了行政诉讼的受案范围。随着新行政诉讼法的贯彻实施,人民法院陆续受理了一些新类型行政案件。本案即属于行政管理相对人对公安机关印章管理中的备案行为不服提起诉讼的新类型案件。公安机关对印章刻制申请材料审核通过后予以办理准刻手续,印章刻制完毕后由公安机关办理登记备案手续,公安机关对印章的准刻、备案行为属于履行行政职权的行为,直接影响行政相对人能否进行印章刻制的权利。行政相对人对公安机关作出的印章准刻、备案行为不服提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

案例2 庞海某、庞少某诉山东省博兴县社会劳动保险事业处社保行政给付案

上诉人(原审被告):山东省博兴县社会劳动保险事业处

被上诉人(原审原告)庞海某、庞少某

【案情】2014年4月,庞海某、庞少某之子庞学某遭遇交通事故非因工死亡。庞学某生前为山东金瑞诺华兴机械有限公司(以下简称华兴公司)职工,月平均工资3180.4元,养老保险账户缴费期间为2010年11月至2014年5月。2014年9月,山东省博兴县社会劳动保险事业处(以下简称县社保处)依据原山东省劳动和社会保障厅、山东省财政厅《关于调整企业职工丧葬补助费标准的通知》(鲁劳社[2003]53号,以下简称53号《通知》)及山东省人力资源和社会保障厅(以下简称省人社厅)、省财政厅《关于参加企业职工基本养老保险人员因病或非因工死亡有关待遇纳入统筹的通知》(鲁人社办发[2013]92号,以下简称92号《通知》)等文件的规定,发放了庞学某非因工死亡丧葬补助费1000元,一次性救济费10444元及在职死亡返还养老账户金额5192.43元。因对数额有异议,庞海某、庞少某诉至法院,请求一并对53号《通知》及92号《通知》的合法性进行审查,并判令县社保处补发非因工死亡丧葬费5360.8元及一次性救济费18179.65元。

【裁判】滨州市中级人民法院经审理认为,53号《通知》确定的1000元丧葬补助费标准确已明显低于按照《劳动保险条例》规定所应计发的数额,损害了职工遗属的合法权益,依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定,规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。故53号《通知》第一条规定的丧葬补助费标准不具有合法性,不能作为认定县社保处向上诉人核发1000元丧葬补助费合法的依据。《社会保险法》虽对遗属保险待遇的支付渠道作出了规定,但该规定仅为原则性规定。92号《通知》确定的一次性救济费的列支方式,可以视为对当前本省社会保险制度发展状况和社会保险基金支付的承受程度等实际情况的综合考虑,其根据缴费年限不同确定纳入社会统筹的份额,体现了权利和义务的统一,有利于统筹基金的科学合理使用,对规范企业社会保险费缴纳、保障职工合法权益具有一定引导和鼓励作用。且该《通知》规定未纳入统筹的部分仍按原渠道列支,企业要积极筹措资金,及时足额发放到位,并未限制非因工死亡职工遗属的合法权益。因此在92号《通知》第一条第(二)项并未明显违反《社会保险法》禁止性规定的情况下,县社保处依据该《通知》确定由基本养老保险基金支付上诉人一次性救济费10444元并无不当,故判决县社保处限期重新核定丧葬补助费数额并予以补发。

【评析】本案是附带审查审查规范性文件的典型案例。新行政诉讼法第五十三条新增了对政府规范性文件进行附带审查的条款,即公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。规范性文件的制定应以上位法为依据,与上位法相冲突的条款不具有合法性,不能作为认定行政行为合法的依据。将规范性文件纳入司法审查,有助于推进依法、依规行政,促进规范性文件制定的合法性,保障法制的统一。

案例3 青岛新世界投资建设有限公司诉青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局国有土地使用权出让合同纠纷案

上诉人(原审被告):青岛市国土资源和房屋管理局、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局

被上诉人(原审原告):青岛新世界投资建设有限公司

【案情】2006年8月28日,经青岛市四方区人民法院生效民事裁定书,将被执行人青岛机绣花边总厂所有的青崂政地字[1989]84号、青崂政地字[1992]21号文件项下的土地(划拨地)及地上的沙子口镇经委招待所主楼1441.78平方米,餐厅392.72平方米、二栋别墅477.9平方米、锅炉房、矿泉水井一口和青崂政地字[1992]162号文件项下的9.8亩土地(划拨地)归交通银行青岛分行四方支行所有。同日,青岛市四方区人民法院向青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局(以下简称青岛国土局崂山分局)发出《协助执行通知书》,要求协助办理房屋土地登记等过户手续。2008年8月4日,上述民事裁定书中的申请执行人青岛交通银行四方支行依法变更为青岛交通银行股份有限公司青岛分行。

2008年4月8日,青岛金宇不动产评估咨询有限公司受交通银行股份有限公司青岛分行委托,作出了《房地产评估报告书》,对上述三份文件项下所涉及的宗地土地面积13073.3平方米进行估价。在《房地产评估报告书》第二部分关于“估价对象界定”中对土地权利状况的认定为:“该评估宗地上建有招待所主楼1441.78平方米、餐厅392.72平方米、二栋别墅477.9平方米、共2312.4平方米,则容积率为0.1769。”

2008年5月22日,交通银行股份有限公司青岛分行向青岛国土局崂山分局提交《关于将国有土地使用权出让的申请》。青岛国土局作出《青岛市国有建设用地使用权出让方案》,确认了涉案宗地面积为13073.3平方米,同时确认了容积率为0.1769。0.1769的容积率未经过规划部门的确认。2008年11月17日,青岛市国土局作出《青岛市国土资源和房屋管理局关于将崂山区流清河村北部分国有建设用地使用权出让给交通银行股份有有限公司青岛分行的请示》,拟将上述13073.3平方米国有建设用地使用权出让给交通银行股份有限公司青岛分行。2009年4月11日,青岛市人民政府作出批复,同意青岛国土局拟定的《青岛市国有建设用地使用权出让方案》。2011年1月4日,青岛国土局作为出让方与交通银行股份有限公司青岛分行签订了《国有建设用地使用权出让合同》,其中在合同第三章“土地开发建设与利用”中的第十三条对于容积率约定不高于0.18。2013年4月17日,交通银行股份有限公司青岛分行与青岛新世界投资建设有限公司(以下简称新世界公司)签订了《国有土地使用权转让合同》,将涉案宗地13073.3平方米的土地转让给了新世界公司,并于2013年9月2日办理了国有建设用地使用权变更登记。

上述三份文件共审批土地面积19.61亩(13073.3平方米),审批建筑面积4500平方米,总规划建筑面积共计4500平方米。《房地产评估报告书》将上述地块中的已建成面积由招待所主楼面积1441.78平方米、餐厅面积392.72平米、二栋别墅477.9平方米合计为2312.4平方米。新世界公司认为《房地产评估报告书》中的容积率计算方式有误,该报告以现有地上建筑物的建筑面积除以用地面积所得0.1769的容积率是错误的,正确的容积率应当以规划建筑面积除以用地面积。即规划建筑面积4500平方米除以用地面积13073.3平方米,所得容积率为0.344。故诉至法院请求判令青岛国土局、青岛国土局崂山分局对涉案《国有建设用地使用权出让合同》中第三条中“建筑容积率为0.18”更正为“建筑容积率为0.344”。

【裁判】青岛市中级人民法院经审理认为,本案中交通银行股份有限公司青岛分行在与新世界公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后,新世界公司通过土地转让从交通银行股份有限公司青岛分行获得土地使用权并办理产权登记。因在开发建设过程中认为建筑容积率记载错误导致无法续建,结合新世界公司诉讼请求,新世界公司与本案具有利害关系,具有原告诉讼主体资格。

关于《国有建设用地使用权出让合同》第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款是否正确的问题。第一,需要明确的是何为容积率。涉案《国有建设用地使用权出让合同》签订时适用的《山东省城市建设用地性质和容积率调整规划管理办法》(鲁建发[2009]10号)第三条第二款规定的容积率定义,与2012年3月1日起实施的《建设用地容积率管理办法》(建规[2012]22号)第三条规定的容积率定义基本一致,即容积率是指一定地块内,总建筑面积与建筑用地面积的比值。第二,根据《协议出让国有土地使用权规定》(2003年8月1日起施行)第十条,《协议出让国有土地使用权规范(试行)》(2006年8月1日实施)中“7.3.1 审查”规定,鲁建发[2009]10号)第五条、第六条,2012年3月1日起实施的《建设用地容积率管理办法》(建规[2012]22号)第四条的规定,国土部门在协议出让土地之前,应当征询规划管理部门的意见,使土地出让协议符合规划要求。第三,《国有建设用地使用权出让合同》第十三条属于合同“第三章土地开发建设与利用”,该条规定,“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的,应符合市(县)政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中,……建筑容积率不高于0.18”。可见,该合同中关于容积率约定的本意是指受让方应当在该容积率约定的范围内进行新建建筑等开发建设,在土地使用权出让合同中约定的容积率应为规划建筑面积与地块面积的比值。第四,青岛金宇不动产评估咨询有限公司出具的《房地产评估报告书》是对人民法院执行裁定书中涉及土地现状进行的评估,因此评估报告中容积率0.1769是以已建成建筑物的建筑总面积2312.4平方米与三地块的总用地面积13073.3平方米的比值计算得出的。然而,青岛国土局、青岛国土局崂山分局未能注意到土地使用权出让合同中的容积率设定要求与评估公司因评估目的不同计算得出容积率的差别,在未征询规划部门意见的情况下,机械引用评估报告中关于土地建设现状的评估结果,导致《国有建设用地使用权出让合同》第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款实质上造成受让方无法继续开发使用土地的后果,也改变了土地出让合同设定容积率的本意。故判决确认《国有建设用地使用权出让合同》第十三条中“建筑容积率不高于0.18”的条款无效;青岛市国土局于判决生效后依法采取补救措施。

【评析】本案系国有土地使用权出让合同纠纷,属于新修订行政诉讼法规定的行政协议案件。行政协议案件应遵循行政诉讼关于原告资格的认定标准,即与行政协议有利害关系的有权提起诉讼。本案中,新世界公司虽非《国有建设用地使用权出让合同》缔约方,但其与该合同具有利害关系,应具有原告诉讼主体资格。关于容积率的确定问题,有关法律规定其是指在一定地块内,地上建筑物的总建筑面积与地块面积的比值。但是,在国有土地使用权出让合同中约定的容积率,应特指规划建筑面积与地块面积的比值,也就是说该种情形下的容积率设定应当符合规划的要求。本案中国土部门未能注意到土地使用权出让合同中的容积率设定要求与评估公司因评估目的不同计算得出容积率的差别,在未征询规划部门意见的情况下,机械引用评估报告中关于土地建设现状的评估结果,造成受让方无法继续开发使用土地的后果,也改变了土地出让合同设定容积率的本意。新世界公司虽然诉请法院予以变更,但具体的容积率应当由规划行政主管部门确定,故人民法院判决确认合同中“建筑容积率不高于0.18”条款无效,并判令国土部门采取补救措施。

案例4 曹某诉安丘市人民政府确认房屋产权调换补偿协议无效案

原告:曹某

被告:安丘市人民政府

第三人:曹亮某、曹立某

【案情】2014年1月30日,经山东省人民政府批复,曹某所属的安丘市王家五里河村等8个村庄的农用土地21.2668公顷转为建设用地并征收,在征收范围之内曹某拥有房屋一处。2014年6月份曹某在青岛治病期间,安丘市人民政府设立的“王五里-瑞贝轻机片区”建设工程指挥部与第三人曹亮某(系曹某之子)、曹立某(系曹某之弟)就曹某的房屋于2014年6月13日签订了《产权调换补偿协议书》,后该房屋被拆除。曹某知道曹亮某、曹立某就涉案房屋与指挥部签订《产权调换补偿协议书》后,发出《严正声明》,明确表示未授权他人就拆迁补偿事宜代为签订协议,对该补偿协议不予认可。后曹某向人民法院提起民事诉讼,要求确认该补偿协议无效,因民事起诉未被受理,遂提起本案行政诉讼要求确认该补偿协议无效。

【裁判】潍坊市中级人民法院经审理认为,涉案《产权调换补偿协议书》系安丘市人民政府设立的指挥部基于土地征收而与第三人曹亮某、曹立某就曹某的房屋达成的具有行政法上权利义务内容的协议,曹某作为房屋权利人向人民法院提起诉讼,要求确认该协议无效,属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的行政协议案件范畴。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同,未经被代理人追认,对被代理人不发生效力,由行为人承担责任。”以及该法第五十一条“无处分权的人处分他人财产,经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的,该合同有效”的规定,行为人没有代理权,以被代理人名义订立的合同,未经被代理人追认,对被代理人不发生效力;无处分权人处分他人财产,未经权利人追认或订立合同后未取得处分权的,该合同应属无效。本案中,曹某系被诉补偿协议所涉房屋的所有权人,在其未委托第三人曹亮某、曹立某就该房屋拆迁补偿事宜签订协议的情况下,曹亮某与指挥部签订被诉补偿协议系对曹某享有的房屋权益的无权处分,曹立某以曹某名义签订该补偿协议的属无权代理,在曹某事后明确表示对被诉协议不予认可且曹亮某在协议签订后亦未取得处分权的情况下,被诉补偿协议对原告曹某不发生效力,应确认无效。故判决确认安丘市人民政府设立的“王五里-瑞贝轻机片区”建设工程指挥部与曹亮某、曹立某签订的《产权调换补偿协议书》无效。

【评析】本案属于较为典型的行政协议案件。行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与相对人经过协商达成的协议,属于新行政诉讼法的受案范围。行政协议有其自身的特征,对涉及到行政协议效力的案件审查应把握两方面的标准。一方面,行政协议的本质就是契约合同,对行政协议成立、生效要件的审查,应当参照合同法等相关法律关于合同成立和生效的相关规定。本案中,曹某系涉案房屋的所有权人,签约主体却是曹某之子、曹某之弟,该两人的签约行为未得到曹某的授权,属于无代理权签约并无处分权处分曹某房屋且未经曹某追认的情形,应依法确认无效。另一方面,行政协议又不同于民事合同,其签约主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体,签约的目的在于履行行政职责,实现行政管理公益目标,在签订履行协议过程中行政主体已经享有了一定的优益权,在订立行政协议时,亦应符合依法行政的基本原则,以保障行政相对人的合法权益。特别在当前房屋一般系行政相对人较为大额财产的社会环境下,房屋产权调换补偿协议的签订备受相关权利人及社会公众的关注,行政主体理应恪守更为审慎的审查义务。具体到本案中,行政主体通过调查了解涉案房屋的实际产权人或依法获取、备存授权签约的手续等方式,完全可以避免此案的纠纷。在一年多的司法实践中,房屋产权调换补偿协议或房屋征收补偿协议由涉案房屋所有权人的近亲属、利害关系人等代为签约的情况并不少见,法院判决确认涉案行政协议无效,有效保护了行政相对人的合法权益,也有助于提高行政主体依法拆迁、和谐拆迁的行政意识。

案例5 济宁亚辰房地产开发有限公司诉济宁市任城区人民政府不依法履行拆迁补偿协议案

原告:济宁亚辰房地产开发有限公司

被告:济宁市任城区人民政府

【案情】2011年4月,济宁亚辰房地产开发有限公司(以下简称亚辰公司)与济宁市任城区人民政府(以下简称任城区政府)成立的济宁市任城区城乡建设和环境综合整治指挥部签订拆迁补偿协议,该协议载明:“新327国道升级改造南张街道办事处段工程中,占用王堂村旧村改造已拆迁7户村民宅基地,这7户村民已由亚辰公司回迁安置。经原城市基础设施建设指挥部和城乡建设环境综合整治指挥部多次与亚辰公司协商讨论,就此事先后三次成立工作组与亚辰公司洽谈,经工作组成某、评估公司、开发公司、村委成某按照指挥部要求,进行实地勘察测量确认后,对道路红线60米以内,按照指挥部补偿的统一标准补偿。经双方协商,达成协议。在王堂村回迁安置楼(小高层)中补偿给亚辰公司1400平方米住宅。选房方式、上房时间和房屋的证件办理,与327国道升级改选回迁安置群众同时同样办理。双方无异议,双方签字盖章后协议生效执行。交由济宁市金鹰拆迁公司具体办理补偿安置手续。” 2011年10月,济宁市任城区审计局出具审计意见,载明:“审计组就任城区城市基础设施建设指挥部亚辰房地产拆迁补偿安置政策方案过程等进行了核实,经审核,整个补偿方案符合新327国道升级改造房屋拆迁补偿安置政策,工作程序真实有效,补偿科学合理,同意任城区城市基础设施建设指挥部按照济任南办发(2011)2号《关于新327国道升级改造工程中王堂村占用拆迁土地补偿的报告》和济宁市任城区城市建设和环境综合整治指挥部与亚辰公司签署的《拆迁补偿协议》予以补偿。”现亚辰公司提起行政诉讼,认为王堂村回迁安置楼已基本建成,因任城区政府未履行《拆迁补偿协议》,请求法院判令任城区政府依法履行拆迁补偿协议约定的给付1400平方米住宅房的义务。

【裁判】济宁市中级人民法院经审理认为,亚辰公司与任城区政府对双方签订的《拆迁补偿协议》的真实性无异议,从该协议的内容可以看出,任城区政府因道路升级占用土地,需对亚辰公司进行安置补偿,任城区政府经与亚辰公司充分协商,并实地勘察测量后,确定补偿亚辰公司1400平方米的住宅。该协议系任城区政府为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职权内与原告签订的征收、征用补偿协议,符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定的行政协议,属于人民法院行政诉讼的受案范围。任城区政府关于因协议未通过审计,无法履行的辩解,因任城区政府未提供相关证据,且该辩解与济宁市任城区审计局出具的审计意见相矛盾,对任城区政府该辩解,法院不予支持。本案《拆迁补偿协议》是双方真实意思表示,未违反法律规定,该协议真实有效,双方当事人应当按照协议约定,履行各自的义务。故判决任城区政府继续履行与亚辰公司签订的《拆迁补偿协议》。

【评析】新行政诉讼法实施后,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,属于行政诉讼的受案范围。实践中此类协议多见于房屋征收补偿及政府特许经营领域,往往是政府机关基于某一特定的行政管理目标而订立,赋予了行政法上的权利义务内容。行政协议一经生效,行政机关应当恪守行政诚信原则,严格按照协议约定履行自己的义务,一旦违约,应承担相应的法律责任。

案例6 吴某某诉李沧区房屋征收办公室行政征收协议纠纷案

原告:吴某某

被告:李沧区房屋征收办公室

【案情】吴某某与李沧区房屋征收办公室于2011年4月13日签订房屋征收补偿协议,约定对吴某某坐落于青岛市李沧区保和路49号5单元401户房屋进行征收。协议签订后,李沧区房屋征收办公室依约向吴某某发放了2011年4月18日至2014年10月17日的临时安置费及超期临时安置费,自2014年10月18日起的超期临时安置费至今未付,吴某某遂诉至法院要求支付超期过渡费,超期过渡费计算至其向法院提起诉讼之日。庭审中,李沧区房屋征收办公室虽同意支付超期临时安置费(即超期过渡费),但称吴某某安置的房屋于2015年2月11日通过综合竣工验收,并随后通知吴某某办理交房手续,故吴某某的超期临时安置费应计算至2015年2月11日为5961.6元,之后不应再支付。经青岛市李沧区人民法院查明,吴某某安置的房屋于2015年2月11日通过竣工验收,且李沧区房屋征收办公室随后即通知了吴某某办理房屋交付手续的相关事宜。

【裁判】青岛市李沧区人民法院依据《建筑法》第六十一条第二款“建筑工程竣工经验收合格后,方可交付使用” 的规定,以安置房屋经竣工验收合格并及时通知被征收人办理房屋交付手续之日作为调解双方计算超期临时安置费的截止时间点对该案进行了调解。双方达成了调解协议,法院出具了调解书,确定李沧区房屋征收办公室支付吴某某自2014年10月18日至2015年2月11日的超期临时安置费人民币5961.6元。

【评析】新行政诉讼法第六十条规定行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解,调解应当遵循自愿、合法原则。本案即是典型的房屋征收补偿协议,在履行过程因征收办公室未按期支付临时安置费引发纠纷。在案件审理过程中,征收办公室同意支付超期临时安置费,但对安置费机关的截止时间点持有异议,具备自愿调解的基础。人民法院以安置房屋经竣工验收合格并及时通知被征收人办理房屋交付手续之日作为调解双方计算超期临时安置费的截止时间点,促使了原、被告最终自愿达成调解协议,调解协议内容较为公平合理,亦符合相关法律的规定,保障了被征收人的合法权益,取得了良好的法律效果和社会效果。

案例7 崔某某诉济南市历城区人民政府行政处理案

上诉人(原审原告):崔某某

被上诉人(原审被告):济南市历城区人民政府

【案情】2010年8月5日,唐冶新区管理委员会发布《唐冶新区程庄、彭庄等七村整合拆迁冻结通告》,并公布了房屋安置方案。2011年,崔某某与程庄村村民李某结婚,并于2012年3月将户口迁入程庄村。落户前,李某作出保证,承诺崔某某为空挂户口,不享受村里的一切待遇。2013年12月24日,济南市历城区人民政府(以下简称历城区政府)印发了〔2013〕18号《关于唐冶新区七村整合一期衍生人口选房相关问题的会议纪要》(以下简称《会议纪要》),认为:唐冶新区七村整合项目于2010年下半年启动,2010年8月5日对七个村的户口进行了冻结,但由于派出所变迁等原因,有10多户子女的女婿落户到四村。根据山东省农业厅《关于<农村集体经济组织成员认定及集体土地收益分配问题及政策解释>的函》(鲁农函字[2006]23号,以下简称《省农业厅23号函》)相关规定,对这类情况落户的女婿不予安置。崔某某不服,提起行政诉讼,请求法院撤销历城区政府印发的《会议纪要》中有关对其不予安置的部分,即《会议纪要》中的“一、关于多子女户口落户女婿问题……对这类情况落户的女婿不予安置”。

【裁判】山东省高级人民法院经审理认为,会议纪要一般是政府内部的决议,是行政机关在行政管理过程中形成的机关公文,用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项,它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前,通常不具有法律上的强制执行力,也不会对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中历城区政府作出的《会议纪要》明确规定了包括崔某某在内的特定群体的权利和义务,且《会议纪要》涉及崔某某部分的内容也已向崔某某告知并付诸实施,因此属于内部决议外化后对崔某某权利义务产生了实际影响的情形,该《会议纪要》可诉,崔某某是本案适格的原告。

本案行政争议的实质是征收土地过程中的征地补偿、安置争议,《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规对于征地补偿、安置问题均有明确规定,即被征收土地的农村集体经济组织和农民的征地补偿、安置问题应当由市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案规定;对于补偿标准有争议的,应当由县级以上地方人民政府协调,协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。本案中,崔某某对是否应予安置持有异议,按照上述规定,应当由历城区政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。历城区政府以会议纪要的形式决定对崔某某这类情况落户的女婿不予安置,没有法律、法规依据,存在重大明显违法,故判决确认历城区政府印发的《会议纪要》中的“一、关于多子女户口落户女婿问题……对这类情况落户的女婿不予安置”无效。

【评析】会议纪要在转化为对外发生法律效力的行政行为之前,通常不具有法律上的强制执行力,也不会对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响,但如果外化后转化为对外的行政行为并付诸了实施,则由内部的决议转变成了行政行为,可以对其提起行政诉讼。另外,新行政诉讼法第七十五条对重大且明显的违法情形增加了确认无效判决,规定行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,人民法院判决确认无效。该规定进一步厘清了无效行政行为和一般违法行政行为的界限。无效行政行为在法律上应当自始无效。本案中,崔某某虽然请求撤销《会议纪要》中对其不予安置的部分,但法院经审理后认为《会议纪要》中对崔某某不予安置的部分存在重大明显违法,故判决确认无效,更有利于维护行政相对人的合法权益。

案例8 王冰某、王爱某诉淄博市周村区人民政府永安街街道办事处不履行责令公开村务信息案

原告:王冰某、王爱某

被告:淄博市周村区人民政府永安街街道办事处

【案情】王冰某、王爱某系周村区人民政府永安街街道办事处西塘村村民。2015年5月28日,王冰某、王爱某向淄博市周村区人民政府永安街街道办事处(以下简称“永安街道办事处”)提交《请求永安街街道办事处依法责令西塘村委会公开村务的申请》,要求其责令王冰某、王爱某所在的西塘村村民委员会公开承包地征收安置补偿费的收支账目、使用分配方案等村务公开信息。永安街道办事处收到申请后认为西塘村村民委员会已经进行相应村务公开,不存在未进行村务公开的情况,一直未作出处理决定。王冰某、王爱某遂提起行政诉讼,请求法院判决永安街道办事处责令西塘村村民委员会按照其申请要求书面告知相应内容。

【裁判】淄博市周村区人民法院经审理认为,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条及《山东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十七条、第二十八条的规定,村民委员会实行村务公开制度;村民委员会应当保证公布事项的真实性,保障村民享有知情权、参与权和监督权,并接受村民的查询。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条及《山东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第三十八条的规定,村民委员会隐瞒财务账目,不公布、不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡镇人民政府或者县人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查,经核实后书面责令其依法改正。王冰某、王爱某作为西塘村的村民,其对西塘村村民委员会的村务事项享有知情权,亦有权利向永安街道办事处反映其所在西塘村村民委员会村务不公开等事项,永安街街道办事处接到反映后应依法调查核实,本案王冰某、王爱某的承包土地已被征收,但西塘村村民委员会公开财务账目显示为永大化工承包费,与土地被征收事实明显不符,据此可以认定西塘村村民委员会公布的村务事项不真实,对此,永安街道办事处应进行调查核实,并书面责令西塘村村民委员会依法按照王冰某、王爱某的书面申请进行公开。故判决永安街道办事处于判决生效之日起六十日内责令西塘村村民委员会按照王冰某、王爱某的《请求永安街街道办事处依法责令西塘村委会公开村务的申请》书面告知相应内容。

【评析】根据相关法律法规的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织,村民委员会实行村务公开制度,及时公布村务信息并保证公布信息的真实性,以保障村民的知情权、参与权和监督权。对于村民委员会不及时公布村务信息或者公布的信息不真实的,村民有权向乡、镇的人民政府或者县级以上人民政府及其有关主管部门反映来维护其合法的知情权。如乡、镇或者县级人民政府及其有关主管部门不履行调查核实及责令公开的职责,村民可对其提起行政诉讼,要求其履行法定职责。本案中,永安街街道办事处认为西塘村村民委员会已经进行相应村务公开,不存在未进行村务公开的情况,但西塘村村民委员会公开财务账目显示内容明显不真实,永安街街道办事处在接到村民反映后,未按照申请人的要求依法进行调查核实,怠于履行法定职责,造成原告等村民对涉及其切身利益的村务知情权和监督权迟迟得不到落实。因此,法院判决其限期责令西塘村村民委员会按照其申请要求书面告知相应内容,能够更好地促进村务公开,切实维护广大的村民的知情权。

案例9 孙某某诉莒县人民政府不履行法定职责案

上诉人(原审原告):孙某某

被上诉人(原审被告):莒县人民政府

【案情】孙某某系莒县店子集镇松元村村民。1998年8月,孙某某提出建房用地申请,同年9月,莒县店子集镇人民政府作出《关于对松元等单位农民建房申请报告的批复(店政土字[1998]8号)》,同意孙某某使用本村相关非耕地建房。后莒县人民政府制作《农房用地登记发证申请调查审批表》,对孙某某的土地登记申请调查审核,认为孙某某符合登记发证的条件,作出准予登记发证的批准,并于2004年8月核发莒集用(1998)字第1400575号宅基地使用证。其后,松元村包括孙某某在内的28户宅基地使用证由时任村干部的张某某签字领取。孙某某提起行政诉讼,称张某某未发放其宅基地使用证,莒县人民政府未履行法定职责,请求法院判决确认莒县人民政府颁发宅基地使用权证的行政程序违法。一审法院以莒县人民政府诉讼过程中改变了原违法行政行为,原不履行法定职责的情况得到了纠正为由,判决驳回孙某某的诉讼请求。孙某某上诉至山东省高级人民法院,请求依法改判确认莒县人民政府核发莒集用(1998)字第1400575号宅基地使用证的行政程序违法。

【裁判】山东省高级人民法院经审理认为,基于行政相对人的申请颁发宅基地使用证是人民政府的法定职责,该法定职责的履行自受理行政相对人的申请开始,至向行政相对人核准并送达宅基地使用证,应当是一个完整的过程。本案中,莒县人民政府在收到孙某某的建房用地申请后,虽然于2004年8月18日核准了涉案宅基地使用证,但未向孙某某送达,而是由时任村干部领取,该法定职责实际上并未履行完毕,属于未完全履行法定职责,在行政程序上存在违法之处。在案件审理过程中,莒县人民政府向孙某某本人颁发了宅基地使用证,改变了原违法行政行为,不履行法定职责的情况已得到纠正,本案已不需要判决莒县人民政府履行法定职责,但鉴于孙某某仍坚持认为莒县人民政府在颁发宅基地使用证过程中的程序不合法,本案依法应当确认莒县人民政府颁发涉案宅基地使用证的行政程序违法。原审法院适用法律错误,依照行政诉讼法第七十四条第二款第二项之规定,改判确认莒县人民政府核发莒集用(1998)字第1400575号宅基地使用证的行政程序违法。

【评析】新行政诉讼法第七十四条第二款第二项规定,被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。行政机关在诉讼过程中改变了原违法行政行为,不履行法定职责的情况虽然得到了纠正,但并不代表原行政行为的违法性也随之改变,判决确认违法即是对原行政行为的一种否定性评价。在司法实践中,行政机关在向村民核发宅基地使用证时,由村干部代领的情况比较普遍,而代领后因土地流转、征收补偿等引发的后续纠纷较多,既增加了行政成本,又损害了村民的合法权益。司法裁判在督促行政机关依法行政,促进法治政府建设中,应充分发挥法律的价值指引作用,依法确认该类行政行为违法,有利于督促行政机关在核发宅基地使用证时,应尽到审慎的审查和送达义务,避免今后再发生类似情况。

案例10 青岛市李沧区湘潭路街道梅园社区卫生服务站诉青岛市李沧区食品药品监督管理局、青岛市人民政府药品管理行政处罚及行政复议决定案

上诉人(原审原告):李沧区湘潭路街道梅园社区卫生服务站

被上诉人(原审被告):青岛市李沧区食品药品监督管理局、青岛市人民政府

【案情】青岛市李沧区食品药品监督管理局(以下简称李沧食药局)对李沧区湘潭路街道梅园社区卫生服务站(以下简称梅园服务站)开展执法检查过程中,发现梅园服务站使用的“华润山东医药有限公司”(以下简称华润公司)提供的药品购进票据、凭证可疑,涉嫌从非法渠道采购药品。李沧食药局向华润公司所在的槐荫区食药局发出协查函,要求槐荫区食药局协助调查。槐荫区食药局给李沧食药局复函,内容为:1.华润公司从未与梅园服务站开展业务,标示购货单位为梅园服务站的单据(60张)不是华润公司出具的;2.来函中提及的阎某不是华润公司员工。经李沧食药局两次到梅园服务站询问调查,梅园服务站实际负责人刘某确认“华润公司销售合同单”是梅园服务站购进药品的票据,梅园服务站购进药品后加价15%对外销售,现单据中所列药品已经销售完毕,梅园服务站曾经向阎某指定账户付款两次。刘某并表示提供不出华润公司的经营资质和阎某的身份证复印件。2015年6月18日,李沧食药局作出(青李)食药监药罚告[2015]5号行政处罚事先告知书,告知梅园服务站因其从阎某处购进药品的部分票据系伪造、药品购进渠道违法,行为违反《药品管理法》第三十四条的规定,拟对其作出没收违法所得391918.51元,处违法购进药品货值金额两倍罚款783837.02元的行政处罚,并作出听证告知书。梅园服务站陈述申辩时,向李沧食药局提交书面陈述意见,并放弃听证权利。其陈述意见内容为,其因管理疏漏,未按要求对药品供货商进行严格审查,导致阎某有机可乘,在无证经营的情况下,开具假票据,在梅园服务站不知情的情况下长期供货。2015年7月1日,李沧食药局作出(青李)食药监药罚[2015]5号行政处罚决定书,没收梅园服务站违法所得391918.51元,并处违法购进药品货值的两倍罚款。梅园服务站不服该行政处罚决定,申请行政复议。青岛人民市政府作出行政复议决定书,维持了李沧食药局作出的行政处罚决定。梅园服务站遂提起行政诉讼,请求法院撤销李沧食药局作出(青李)食药监药罚[2015]5号行政处罚决定书和青岛人民市政府的行政复议决定书。

【裁判】青岛市中级人民法院认为,《中华人民共和国药品管理法》第十四条规定,开办药品批发企业,须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品经营许可证》;开办药品零售企业,须经企业所在地县级以上地方药品监督管理部门批准并发给《药品经营许可证》。无《药品经营许可证》的,不得经营药品。《中华人民共和国药品管理法》第三十四条规定,药品生产企业、药品经营企业、医疗机构必须从具有药品生产、经营资格的企业购进药品;但是购进没有实施批准文号管理的中药材除外。《山东省药品使用条例》第八条规定,用药人必须从具有相应药品生产、经营资格的企业购进药品,购进没有实施批准文号管理的中药材除外。用药人购进药品,应当先行验明、核实供货单位的药品生产许可证或者药品经营许可证、营业执照、授权委托书等有效证明文件,妥善保存加盖供货单位原印章的复印件,并应当验明药品合格证明。根据上述法律法规的规定可知,在我国境内,只有企业经许可后才有资格取得《药品经营许可证》,个人无资格取得药品经营许可证;且用药人在购进药品时,应当遵守上述规定,从具有相应药品生产、经营资格的企业购进药品,并履行对相关资质证明材料的查验和保管义务。本案中,梅园服务站作为医疗机构,在从阎某个人处购进药品时,未对供货方的经营资质及相关证明材料进行查验,违反了《中华人民共和国药品管理法》第三十四条的规定,属于从非法渠道购进药品。根据《中华人民共和国药品管理法》第七十九条的规定,李沧食药局对其予以处罚并无不当。至于梅园服务站所称其是从华润公司购进药品的主张,缺乏证据支持,法院不予采信。故判决驳回了梅园服务站的诉讼请求。

【评析】药品监督管理涉及用药安全问题,事关广大人民群众的身体健康,必须建立并维护健康的药品市场秩序。依据《中华人民共和国药品管理法》等有关法律规定,医疗机构只能从具有药品生产、经营资格的企业购进药品,而不能从个人手中购买药品,且在购买药品时,有验明、核实相关证明文件并保管的法定义务,不得以管理疏漏为名免除责任。对于药品购买、经营、使用等方面存在的违法行为,人民法院应当支持药品监督管理部门依法行政,防控药品安全风险,保障人民用药的合法权益。

 
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